黨的十八屆三中全會(huì )提出，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管。有人認為，區別于過(guò)去管資產(chǎn)的國資監管體制，管資本為主就是強調管好資本權益回報，除此之外，政府不應再干預企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，以確保企業(yè)法人財產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權的完整。這樣的觀(guān)點(diǎn)似乎符合政企分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權的精神，但實(shí)際上片面理解了三中全會(huì )精神，混淆了政府出資人與一般財務(wù)投資人的區別。

　　即使是信奉自由主義的西方國家，政府出資人都會(huì )介入企業(yè)的重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策，并提出很多監管要求。比如，法國通過(guò)國家參股局（APE）派出股東代表參與公司董事會(huì )決策，并要求企業(yè)定期報送財務(wù)信息；美國對金融危機中政府注資的使用提出了諸多限制；英國、意大利等多個(gè)國家都保留了國家“金股”的一股否決制度，等等。對于我國這樣的社會(huì )主義國家而言，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，以及人民對于加強國有資產(chǎn)監管的要求，都決定了政府出資人不能只做財務(wù)投資者或者戰略投資人，而要成為一個(gè)“積極的大股東”。根據黨的十八屆三中全會(huì )精神，結合近年國有資產(chǎn)監管實(shí)踐，筆者認為，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管內涵豐富，當好“積極的大股東”至少需要做好六件事。

　　第一，管好國有資本的投向。國有企業(yè)很大程度上是落實(shí)政府宏觀(guān)調控、經(jīng)濟增長(cháng)職能的工具，因此，國資的投向不能“唯利是圖”，而應當圍繞各級政府職能確定國有資本的投向。在中央政府層面，國有資本應當主要投入關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)展重要的前瞻性、戰略性產(chǎn)業(yè)，發(fā)展跨區域的公益性企業(yè)，保護國家生態(tài)環(huán)境等；在地方政府層面，國有資本應當主要投入區域公共基礎設施建設、發(fā)展公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，圍繞地區功能定位孵化培育發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群和新興產(chǎn)業(yè)等等。在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之外，國有資本不宜再新增投資；對于歷史形成的布局不夠合理的國有資本，政府應當按照“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的原則處理，對于不能適應市場(chǎng)競爭的要堅決退出，避免更大的損失；對于發(fā)展勢頭良好的要加強管理，擇機退出，爭取國有資本經(jīng)營(yíng)收益最大化。

　　第二，管好國有資本的“伙伴”。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，國有資本必然需要與非國有資本開(kāi)展合作，但是合作必須以雙贏(yíng)為前提，切忌為了混合而合作，更要防止落入國有資產(chǎn)流失的陷阱。因此，必須管好國有資本的“伙伴”。一是“伙伴”選擇應當設立一定門(mén)檻。它們必須是遵紀守法、管理規范的“伙伴”，避免合作走入歧路；要能優(yōu)勢互補，“伙伴”能帶來(lái)國有資本不具備的技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、資本優(yōu)勢等。二是“伙伴”選擇機制要公開(kāi)透明、操作規范。經(jīng)過(guò)多年的國資改革，現在不少?lài)笠咽?ldquo;靚女不愁嫁”，追求者眾多，政府出資人應當在陽(yáng)光下“比武招親”，才能實(shí)現公平競爭，做好選擇。三是“伙伴”合作要定好“規矩”。“規矩”就是公司章程，政府出資人應當重視對公司章程的審查和管理，確定好混合所有制企業(yè)運營(yíng)的“游戲規則”，要把“丑話(huà)說(shuō)在前頭”，運用底線(xiàn)思維提前防范合作糾紛風(fēng)險，確保國有出資人權益不受侵害。

　　第三，管好國有資本的“掌柜”。由于政府出資人的非人格化，在完成出資后，所形成的資產(chǎn)必然要讓渡給“掌柜”打理?，F實(shí)中，企業(yè)因一人興、因一人衰的案例比比皆是，“掌柜”的重要性可見(jiàn)一斑。國有資本屬于全民，對于資本的安全性要求更高，因此，政府出資人尤其要重視選好管好自己的經(jīng)營(yíng)代理人。一是要合理增加市場(chǎng)化選聘的比例，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，篩選出清醒、聰明、在狀態(tài)的“掌柜”，并合理授權，更好地發(fā)揮其作用。二是建立長(cháng)效激勵約束機制，綁定“掌柜”與老板的目標與利益，讓制度自動(dòng)管人。三是加強履職考核，既要考核年終業(yè)績(jì)，也要定期溝通經(jīng)營(yíng)情況，并應當合理確定并嚴格規范“掌柜”的薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費，決不能出現美國通用汽車(chē)公司CEO乘著(zhù)豪華專(zhuān)機向政府要救助的情況。

　　第四，管好國有資本的“賬本”。財務(wù)信息是出資人掌握資本經(jīng)營(yíng)狀況的重要途徑。我國國有資產(chǎn)“家大業(yè)大”，“家底”越大，就越要管好“賬本”。一是“賬本”要清。政府出資人應當確保國有投資產(chǎn)權清晰，特別是在層層多次混合之后，更要管好國有資本的產(chǎn)權界定、評估作價(jià)，防止混合變成“渾水”。二是“賬本”要實(shí)。作為股東，政府出資人有權查閱公司會(huì )計賬簿，也應當不時(shí)抽查財務(wù)信息，確保賬實(shí)相符，確保國有資產(chǎn)，包括境外國有資產(chǎn)的完整安全，嚴防美國安然公司的悲劇在我國國有企業(yè)身上重演。三是“賬本”要透明。國有企業(yè)歸根結底屬于全體人民，因此，政府應當最大程度地提高企業(yè)賬目的透明度，自覺(jué)接受人民的監督。對此，三中全會(huì )已要求探索推進(jìn)國有企業(yè)實(shí)行財務(wù)預算等重大信息公開(kāi)制度，政府出資人應當積極落實(shí)。

　　第五，管好國有資本的回報。國有資本與財政事業(yè)經(jīng)費不同，它已經(jīng)企業(yè)化運作，具有資本屬性，政府出資人就應當理直氣壯地要求資本回報。一是要合理確定業(yè)績(jì)指標。應當根據不同國有企業(yè)功能確定各自的業(yè)績(jì)指標，明確國有資本運營(yíng)應當產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。比如，對于公益性企業(yè)，資本報酬率的要求可以適當降低，但對于資源性壟斷性企業(yè)，業(yè)績(jì)指標應當從高。二是要合理確定國有企業(yè)分紅政策。三中全會(huì )對此提出了總體要求，即提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%。在混合所有制經(jīng)濟環(huán)境下,政府出資人應當據此與其他股東協(xié)商制訂國有企業(yè)的分紅政策，兌現國有資本的經(jīng)濟效益。三是要合理使用國有資本收益。目前，國有資本收益已經(jīng)納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理，主要用于進(jìn)一步發(fā)展國有經(jīng)濟和改善民生。三中全會(huì )提出要將國有資本收益更多用于保障和改善民生。這就要求政府出資人應當進(jìn)一步管好用好更為有限的國有資本再投資，把資金用在解決國有經(jīng)濟布局和體制機制性問(wèn)題的“刀刃”上，并要更為積極主動(dòng)地履行社會(huì )責任。

　　第六，管好國有資本的“形態(tài)”。一是應當進(jìn)一步推動(dòng)國有資產(chǎn)證券化，讓更多的國有資本以上市公司的股份形式存在，以此提高國有資本的流動(dòng)性，并通過(guò)上市讓國有資本的運營(yíng)接受更多的監督。二是應當盡可能減少缺乏話(huà)語(yǔ)權的國家參股形態(tài)。國有股東不是財務(wù)投資者，根據政府投資的功能定位，同時(shí)為了規避?chē)匈Y本失控的風(fēng)險，除了獲取境外資源等少數投資事項外，政府出資人不宜做“搭車(chē)賺錢(qián)”的消極小股東，國有資本應當更多地以控股方式存在。三是探索國有資本適度參與有限合伙制私募股權投資（PE）。PE具有資本、人本有機結合的特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)效率較高。對于“走出去”和產(chǎn)業(yè)孵化等風(fēng)險較高的業(yè)務(wù)，國有資本可以考慮通過(guò)PE化改造融通機構資本，引入增值服務(wù)能力，增加活力，提高效率。特別是對于國有資本“走出去”而言，這種方式能夠借助境外PE的經(jīng)驗和力量，降低跨境經(jīng)營(yíng)面臨的政治、法律、文化和社會(huì )風(fēng)險。

　　在2014年的“兩會(huì )”上，習近平總書(shū)記在談到國企改革時(shí)指出，國企不僅不能削弱，而且要加強；不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成牟取暴利的機會(huì )。習近平總書(shū)記的講話(huà)為新一輪國企改革提出了目標和要求，政府出資人需要用積極有為的行動(dòng)來(lái)落實(shí)，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，處理好授權與控制的關(guān)系，不越位不缺位，做好“積極的大股東”應當做好的六件事，為人民監管好共同的“家底”。

　?。ū疚恼抡浴都t旗文稿》第14期，作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）